Бюджетно-финансовый сектор является одним из основных звеньев в системе государственного и муниципального управления. Он обеспечивает работу органов государственной власти и местного самоуправления. От эффективности работы бюджетно-финансовой системы напрямую зависит способность государства выполнять свои обязательства, качественно оказывать бюджетные услуги, обеспечивать социальную стабильность.
Цель работы:
В данный момент бюджетная система страны разделена на 3 основных уровня: федеральный, региональный и муниципальный. При этом в связи с реализацией 131-ФЗ бюджет на уровне местного самоуправления был разделён на бюджет городского округа и муниципального района, а также выделены бюджеты городских и сельских поселений (см. рис.1).
Особо следует обратить внимание на два вопроса: какой регион можно считать донором, а какой реципиентом и каковы масштабы оказания финансовой помощи в нашей стране?
Отвечая на первый вопрос, наиболее часто можно встретить следующий ответ: донорами являются те регионы, который не получают помощи из фонда ФФПР. Это представление ложное. Говорить о статусе региона можно лишь при оценке всей совокупности каналов перераспределения, на основе баланса финансовых потоков.
Что касается второго вопроса, то здесь можно привести конкретные цифры. В 90-е гг. объём финансовой помощи регионам в нашей стране составлял 1,5% ВВП, в США – 3%, Канаде – 4%, в Австралии – 6%. В 2005 г. данный показатель составил 2,0%. По этой причине разговоры о значительных масштабах финансовой помощи в нашей стране является преувеличением.
Для того чтобы оперировать категорией межбюджетные трансферты, фигурирующей в федеральном бюджете, необходимо хорошо представлять структуру данного раздела. Обращаю внимание, что помимо трансфертов собственно регионам, он включает ассигнования внебюджетным фондам, которые составляют львиную долю (около 60%). В 2007 г. совокупный объём трансфертов составил 1841,3 млрд руб. Бюджетная классификация в Законе о Федеральном бюджете включала следующие позиции:
Доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета по всей совокупности консолидированных региональных бюджетов субъектов РФ составляла 10-15%.
Среди основных каналов перераспределения федеральных средств в пользу регионов можно выделить следующие фонды:
Фонд финансовой поддержки регионов(ФФПР) образован в 1994 г.; в среднесрочной перспективе должен сохранить свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ. В 2007 г. объём фонда составил 260,4 млрд руб.
Федеральный фонд компенсаций(ФФК) создан в 2001 г.;должен использоваться для предоставления субъектам РФ целевой финансовой помощи (субвенций) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. В 2007 г. объём фонда составил 153,1 млрд. руб.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) введён в 2002 г. для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов. В 2007 г. объём фонда составил 35,4 млрд руб.
Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) предоставляет финансовую помощь субъектам на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. В 2007 г. средства ФФРР выделены субъектам РФ в виде субсидий на софинансирование развития общественной инфраструктуры, создание и поддержку региональных фондов муниципального развития. В 2007 г. объём фонда составил 6,3 млрд руб.
Фонд реформирования региональных финансов формируется за счёт средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере. В проекте бюджета на 2007 г. для предоставления субсидий предполагалось отобрать 10 субъектов. В 2007 г. объём фонда составил 1,9 млрд. рублей.
Соотношение величин фондов представлено на рис.2.
На данный момент основным инструментом, ориентированным на выравнивание регионального диспаритета по уровню БО, является ФФПР. Сильная поляризация регионов по уровню социально-экономического развития и существенный размер фонда (около 33% от всех перечислений в регионы в 2007 г.) обусловливают значимость данного перераспределительного механизма как инструмента региональной политики центра.
За рассматриваемый период (2000-2006 гг.) политика использования механизма ФФПР претерпела следующие изменения:
Современная методика расчёта бюджетных трансфертов ФФПР базируется на оценке уровня БО, исходя из соотношения индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). Оба показателя являются расчётными.
ИНП является относительной оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта в расчёте на душу населения. Вычисляется с использованием показателей добавленной стоимости за ряд лет и поправочного коэффициента на отраслевую структуру экономики региона.
ИБР является относительной оценкой расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объёма бюджетных услуг в расчёте на душу населения. В качестве показателей используются коэффициент дифференциации заработной платы, коэффициент стоимости ЖКУ, коэффициент уровня цен в субъекте и соответствующие удельные веса по каждой из категорий (0,55 для зарплат; 0,1 для ЖКУ; 0,35 для уровня цен).
Субъекты c БО>1 поддержки по каналу ФФПР не получают.
В 2007 г. общий объём дотаций региону складывался из двух частей: в первой части, на первом этапе осуществлялось выравнивание БО до определённого минимального уровня, установленного в качестве первого критерия БО, на втором этапе дотации из Фонда распределялись пропорционально между субъектами, уровень БО которых не превышал второго критерия БО; во второй части объём дотаций доводился до уровня 2006 г. и проводилась индексация на среднероссийский темп роста. Львиная доля средств была распределена на первом этапе (51%) и втором этапе (46%) первой части, на вторую часть пришлось всего около 3% средств.
Таким образом, в России сформирован достаточно формализованный и объективный механизм оказания текущей финансовой помощи по линии ФФПР. К недостаткам методики можно отнести громоздкость вычислений, большое количество используемых показателей, что обусловлено разнообразием и территориальной спецификой нашей страны. Среди сильных сторон можно отметить два обстоятельства: введение компенсационного механизма, препятствующего появлению казусов в виде «сильный регион становится беднее слабого», и включение в методику стимулирующего элемента.
Рассмотрим ситуацию в конкретном регионе на примере Алтайского края.
В 2006 г. доходная часть бюджета составила 31,5 млрд руб., расходная – 33,4 млрд руб. Доля безвозмездных перечислений в структуре консолидированного регионального бюджета составила около 48% (17,3 млрд руб.). Безвозмездные перечисления на душу населения составили 6750 руб. на чел, при среднероссийском показателе 4099 руб. на чел.
В рамках реализации 131-ФЗ были созданы Фонд финансовой поддержки поселений (объём – 122,9 млн руб.) и фонд финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов (2,8 млрд руб.). В 2006 г. были выделены существенные средства на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов (650,3 млн руб.).
Городу-наукограду Бийску в 2006 г. было выделено 312,1 млн руб. федеральных средств и 10 млн руб. из регионального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.
Кроме того, региону были выделены средства на создание и функционирование ОЭЗ в размере 100 млн руб.
Доля безвозмездных перечислений, как уже отмечалось, может выступать в качестве индикатора, характеризующего социально-экономическую ситуацию в регионе. В этом можно убедиться на примере Алтайского края.
Высокий уровень дотационности стал следствием промышленного спада. Кроме того, непростая ситуация сложилась и в сельском хозяйстве. В данный момент наиболее остро стоят проблемы высоких тарифов на электроэнергию и транспортных издержек.
Предлагались различные выходы из сложившейся ситуации – от ставки на развитие железнодорожного машиностроения и фармацевтики до производства спирта и биотоплива.
Для понимания масштабов бюджетных процессов, которые имеют место на территории РК, рассмотрим ключевые параметры этой страны и сопоставим с аналогичными показателями по РФ (см. табл.1).
Казахстан достаточно большая по площади страна при относительно небольшой численности населения – 15 млн. чел. ВВП на душу населения (по ППС) ниже среднемирового показателя и составляет 8200 USD (2005 г.). Доходы бюджета в 2005 г. составили около 12 млрд USD, что в 14,5 меньше объёма бюджета РФ.
При этом на фоне всех остальных бывших республик по динамике ВВП Казахстан находится в числе лидеров: уровень ВВП в 2005 г. достиг 110% по отношению к 1989 г.
Особенностью финансово-бюджетной системы Казахстана является наличие Национального фонда. Данный финансовый институт был создан в 2000 г. в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от неблагоприятных внешних факторов. Фонд состоит из сберегательной части (формирование накоплений государства; 75%) и стабилизационной (снижение зависимости бюджетов от конъюнктуры мировых цен; 25%). Сберегательная часть формируется за счёт трансфертов из республиканского и местного бюджетов (10% от плана), инвестиционных доходов от управления фондом. Стабилизационная часть формируется за счёт превышения налоговых поступлений.
Важность Фонда в системе государственных финансов обусловлена тем, что одним из направлений расходования средств по линии данного Фонда являются перечисления в республиканский и местный бюджеты для компенсации потерь по налогам от организаций сырьевого сектора. Следует отметить, что с 2006 г. в Казахстане используется «метод сбалансированного бюджета» - в фонд поступают все платежи от нефтяного сектора. Таким образом, Фонд является мощным механизмом аккумуляции и перераспределения ресурсов, одним из основных элементов межбюджетных отношений. В 2006 г. объём Национального фонда составил около 14 млрд долл.
Отмечу также, что за образец была взята норвежская модель, где подобный инструмент был создан ещё в 70-х гг. Особенностью норвежского подхода является вложение средств исключительно в ценные бумаги правительств развитых стран и портфельные инвестиции. Критики данного подхода указывают на опыт Кувейта, где средства вкладывались в недвижимость и покупку крупных пакетов западных компаний. Соответственно, доходность вложений Кувейта оказалась выше.
В России подобный институт был создан с принятием Федерального закона №184 от 23.12.2004 г.
В общем виде структура бюджетной системы Казахстана отражена на рис.4. В ней можно выделить три основных уровня: 1) Национальный фонд; 2) республиканский; 3) региональный (14 областей и два города с особым статусом – Астана и Алма-Ата). За каждым уровнем закреплены свои доходные источники, нормативы отчислений по налогам. Межбюджетные отношения между административными районами, городами районного подчинения регулируются соглашениями с областным уровнем власти.
Доходы бюджета Республики Казахстан в 2007 г. составили 400 млрд руб. Доля трансфертов в республиканском бюджете составила 23%, из них 15,3% - средства Национального фонда (аналог дотаций), 7,7% - бюджетные изъятия из субнациональных бюджетов («отрицательные трансферты»).
Понятия регион-донор и регион-реципиент в Законе о бюджете не фигурируют. Однако на основе анализа бюджетных материалов можно констатировать, что часть административных единиц, на территории которых осуществляются бюджетные изъятия, де-факто являются регионами-донорами. Соответственно, остальные дотируются из республиканского бюджета.
В 2007 г. бюджетные изъятия в РБ проведены в 3 областях и 2 городах (Алма-Ата, Астана) в объёме 30,9 млрд руб. Субвенции в областные бюджеты в размере 39,3 млрд руб. получили 11 областей.
На рис.5 представлены условные доноры и реципиенты Казахстана. Территориальная проекция межбюджетных отношений отображает вектор перетока бюджетных средств. В данный момент картина выглядит следующим образом: финансовые ресурсы, аккумулируемые за счёт бюджетных изъятий в западных нефтегазовых областях, перераспределяются в пользу менее благополучных центральных и восточных областей. Кроме того, донорами являются город Астана и Алма-Ата.
Наибольшее количество средств изымается из бюджета города Алма-Ата (около 14,7 млрд руб.), бюджета Атырауской области (8,7 млрд руб.) – см. табл.2. Максимальный объём средств из республиканского бюджета перечисляется в Южно-Казахстанскую область (8,1 млрд руб.), которая отличается наибольшей численностью населения (около 2 млн чел.).
Если соотнести объём получаемых или изымаемых средств, то предоставляется возможность выделить наиболее финансово самодостаточные и наименее обеспеченные административные единицы. Наиболее зависимыми от финансовой поддержки оказываются Акмолинская, Кызылординская и Северо-Казахстанская области (см. рис.6). На противоположном полюсе – Атырауская и Мангистауская области. Но надо учитывать и то обстоятельство, что в последнем случае области не отличаются значительной людностью.
По итогам проведённого исследования можно констатировать:
