• 2008
• |
• 2007
• |
• Авторы
• |
• О проекте

Морачевская Кира, СПбГУ

Еврорегион как инструмент региональной политики

Одним из направлений региональной политики является увеличение потенциала для развития приграничных регионов, преодоление их изоляции, негативных последствий от периферийного положения относительно центра страны и отсутствия производственных, торговых, социокультурных связей с территориями соседних государств. Интенсивные трансграничные связи могут достаточно эффективно развиваться в форме еврорегионов.

Под еврорегионом понимается географически ограниченная часть приграничной территории, которая формируется из нескольких территориально-административных единиц по обе стороны границы, выделенных на основе взаимных интересов в области экономики, охраны природы, культуры, спорта и взаимном участии в решении совместных проблем . Цели создания еврорегиона имеют в большинстве случаев комплексный характер, но тем не менее каждый еврорегион несет в себе приоритетные для данной территории задачи. Так, например, для еврорегионов, создаваемых на границе Венгрии, основным является этнокультурное сотрудничество – желание сохранить тесную связь со своей диаспорой в соседних странах, что составляет часть ее внешней политики. В то время как население самой Венгрии - 10 млн. человек (из которых 90% - венгры), в соседних государствах (Румынии, странах бывшей Югославии, Словакии, Украине) проживают по разным оценкам 3-4 млн. венгров .

Для удобства изучения еврорегионального строительства можно провести типологизацию подобных трансграничных образований по ряду признаков. Приведем лишь основные из них:

1. По степени интеграции между приграничными районами:

• глубокая интеграция
• средний уровень интеграции
• начальная интеграция

На границах стран-членов ЕС-15 наблюдается самый высокий уровень интеграции, выражающийся не только в сотрудничестве в социальной и культурной сферах, но и в экономическом взаимодействии, контактах в области малого предпринимательства и т.д. Такая ситуация характерна, к примеру, для еврорегионов на германо-голландской границе. Отсутствие институциональных различий, диспропорций в уровнях социально-экономического развития, единое экономическое пространство способствуют здесь сотрудничеству приграничных территорий Германии и Нидерландов. Начало интеграции на такого рода границах (т.е. внутренних границах ЕС) было положено для придания им «прозрачности» за счет совместного решения проблем транспортного сообщения, приграничного хозяйства, охраны окружающей среды.

Притом инициатива в начале интеграционного пути имела частный характер и касалась реализации небольших проектов, впоследствии поддерживаемых местными органами власти . Постепенно такое приграничное сотрудничество приобретало более четкую структуру, формировались совместные органы власти, расширялась направленность проектов, и в результате был достигнут глубокий уровень интеграции приграничных территорий в рамках еврорегиона.

Что касается начального уровня интеграции, можно сказать, что такая ситуация наблюдается, в частности, в еврорегионах с российским участием (например, еврорегион «Карелия»). Здесь еврорегион является скорее развитой формой приграничного сотрудничества, а не элементом комплексной интеграции.

Промежуточным вариантом является, например, еврорегион «Померания» с участием приграничных территорий Германии, Польши и Швеции. Здесь очевидно стремление к общеевропейской интеграции и переходу «от Европы государств к Европе регионов», в настоящий момент, осложняемое ощутимыми различиями в социально-экономическом развитии между территориями старых и новых членов ЕС, а также разными системами организации местного самоуправления (централизм Польши, федерализм Германии и развитое местное самоуправление Швеции). По этим причинам уровень интеграции, наблюдаемый в рамках этого еврорегиона, можно охарактеризовать как средний.

2. По составу участников:

• страны ЕС
• страны-кандидаты в ЕС
• страны, не являющиеся кандидатами на вступление в ЕС

Принадлежность к тому или иному пространству во многом определяет функционирование еврорегиона. В частности, от этого зависит возможный уровень интеграции приграничных территорий (см. типологию 1). Принадлежность к тому или иному политическому пространству определяет также экономическую составляющую функционирования еврорегиона. Так, например, в еврорегионе «Саарлотлюксрейн» как классическом примере еврорегиона, создаваемого в период становления ЕС, в экономическом плане необходимо было достижение единого экономического пространства, единого бизнес-сообщества. На пространстве стран-кандидатов в ЕС на первый план выходит приближение экономического развития их регионов к нормам ЕС. В случае стран, не являющихся кандидатами в ЕС, экономическая составляющая еврорегионального сотрудничества состоит в снижении социально-экономических диспропорций на внешних границах ЕС.

3. По способу формирования:

• созданные «сверху»
• созданные «снизу»

Исторически еврорегионы создавались «снизу». Еще в 1950-х годах стали активнее проявляться трансграничные процессы, такие как, например, формирование единых систем производства и расселения. Очевидно, что эти процессы объективно создавали необходимость решать проблемы совместной инфраструктуры, охраны окружающей среды, регулирование миграционных потоков и т.п.

Таким образом, инициативы исходила от местных органов власти, которые в дальнейшем наделялись полномочиями от центральных правительств. Другой вариант – это создание еврорегиона «сверху», когда центральные органы власти стремятся к стимулированию трансграничных взаимодействий. Можно привести пример из исследования границы между Белгородской и Харьковской областями, проведенного В.А.Колосовым .

Результаты показали, что на местном уровне приграничное сотрудничество между Россией и Украиной находится на недостаточном уровне. Раньше в Харькове учились студенты из соседних российских регионов, а сейчас, по понятным причинам (другой язык обучения, иные учебные планы и дипломы, потребности в кадрах, трудности пересечения границы, финансовые ограничения), их почти не осталось. Экономические системы тоже разделены. Они взаимодействуют преимущественно на национальном или межрегиональном уровнях, но не на местном, приграничном уровне. Это привело к инициативе, появившейся «сверху»: в конце 2003 года был создан еврорегион на границах между странами СНГ «Слобожанщина» - между рядом районов и городов Харьковской и Белгородской областей.

Еврорегиональное строительство в России начиналось в середине 1990-х годов с целью использовать приграничный статус для оздоровления и развития региональной экономики, повысить уровень социально-экономического развития пограничья, снизить ущерб для приграничных территорий от их периферийного положения относительно центра, повысить геополитически  обусловленную инвестиционную активность стран ЕС по отношению к этим территориям, дополнить их природные, интеллектуальные, финансово-технологические ресурсы.

На западных участках границ России существует немало проблем, что, однако, не уменьшает степени необходимости использовать там еврорегион как модель приграничного сотрудничества. Во-первых, на границах с ЕС для России достаточно перспективно создание еврорегионов для интенсификации экономических связей с ЕС. Во-вторых, учитывая недостаточное внимание центральных властей к проблемам приграничных регионов, последние вынуждены самостоятельно искать дополнительные ресурсы для развития, в том числе усиливая трансграничные контакты. В-третьих, еврорегион с участием территориальной единицы государства-члена ЕС получает дополнительные средства из Брюсселя, что особенно важно для депрессивных приграничных районов России с поправкой на то, что эти средства должны быть реализованы на конкретные четко проработанные проекты.

В-четвертых, сотрудничество в форме еврорегиона, кроме финансовой составляющей, перспективно с точки зрения проработанности организационного механизма и возможности использовать накопленный в этой сфере опыт других стран. В-пятых, автору представляется целесообразным при наличии проблемного участка границы, при этом проблемного не с точки зрения военной угрозы, преступности и т.п., а в силу исторических особенностей, заниматься понижением барьерности границ, в том числе и созданием еврорегионов, а не увеличивать ее, повышая конфликтогенность.

Трудности еврорегионального строительства в России связаны, в основном, с несовершенством правового и организационного механизма осуществления приграничного сотрудничества. Во-первых, законодательные различия между Россией и другими европейскими странами не позволяют достичь настолько глубокого уровня интеграции, который возможен в странах ЕС, где и зародилась концепция еврорегионов. Это свидетельствует о том, что она должна быть адаптирована к российским условиям. Кроме того, для создания эффективно функционирующих еврорегионов необходимо широкое инкорпорирование в национальное законодательство принципов, закрепленных в Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей.

Во-вторых, в комплексе приграничную деятельность в России регулирует только один закон – «Концепция приграничного сотрудничества в РФ». Он носит достаточно общий характер, а положения Концепции зачастую являются пустой декларацией. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, ратифицированная РФ в 2002 году, не в состоянии заполнить эту практически пустующую законодательную нишу. Принципы, закрепленные в Конвенции, носят скорее рекомендательный характер, а не являются жесткими юридическими нормами.

Регионы ограничены в возможностях осуществления самостоятельного международного сотрудничества и наделены ограниченным кругом полномочий. В этой связи, стоит отметить, что необходимо скорейшее принятие нового закона о статусе  приграничных территорий, который носил бы не только декларативный характер, но и имел бы практическое применение и по возможности закреплял бы принципы, касающиеся построения еврорегионов на российских границах. И, наконец, необходимо принять комплекс мер по унификации прав и полномочий местных властей по обе стороны границы, как с российской стороны, так и со стороны зарубежных партнеров, создать финансовую базу для осуществления проектов по решению ключевых проблем развития приграничных территорий и  усилить проектную направленность приграничного сотрудничества. Это одни их неотъемлемых положений для создания полноценных еврорегионов в РФ.

Приведем цитату интервью В.А.Колосова, который, говоря о еврорегионах в России, утверждал: «На первых порах вряд ли можно ожидать от них большой отдачи, но как форма взаимодействия, площадка для регулярных контактов местных властей они полезны» . И действительно, хотя для еврорегионального строительства в России существует еще немало проблем и препятствий, в первую очередь, правового и организационного характера, эта модель приграничного сотрудничества, безусловно, имеет смысл, так как дает возможность органам местного самоуправления решать эффективнее локальные проблемы с применением не только своего потенциала, но и с помощью территорий по другую сторону границы, решающих схожие задачи; повышает качество жизни в приграничных районах и уменьшает ущерб от их периферийного положения за счет трансграничных экономических связей; позволяет эффективнее привлекать инвестиции; потенциально дает возможность стать точками роста экономики России.

За пятидесятилетнюю историю своего существования еврорегион трансформировался из инструмента общеевропейской интеграции в развитую форму трансграничного сотрудничества, которая в новом своем обличии также способна решать многие задачи, что было проиллюстрировано перспективами развития еврорегионов с участием России, и по-прежнему оставаться одним из эффективных инструментов реализации региональной политики в сфере трансграничного взаимодействия.