Российская Федерация обладает одной из самых протяженных в мире морских береговых линий (61 тыс. км). Ее морская граница, проходящая по внешней границе территориального моря Российской Федерации, отсчитываемой от исходных линий, имеет протяженность свыше 38 тыс. км. Площадь исключительной экономической зоны страны составляет свыше 6 млн кв. км. Прибрежная зона России располагается в разных климатических поясах - от Арктики до субтропиков, характеризуясь сильной неоднородностью по всем параметрам. 22 субъекта федерации имеют непосредственный выход к морю. (Михайличенко)
Возможность использования морских ресурсов для реализации разнообразной экономической деятельности определяет значительный потенциал развития прибрежных территорий. Ныне широко принято, что застройка прибрежной зоны должна быть основана на правильном понимании процессов в прибрежной зоне, поддержана надёжной инженерной технологией и социо-экономическими проектами, чтобы получить приемлемый баланс между краткосрочными выгодами и долгосрочными активами. Поэтому есть неотложная необходимость в контролируемом развитии этого пояса. Конфликты между разными категориями пользователей становятся всё более очевидными. Эти конфликты будут расширяться вширь и вглубь по мере повышения плотности населения и связанным с этим усиления использования природных ресурсов. Необходима общая методология для описания сложных взаимодействий между системой ресурсов и потенциальными пользователями.
Таким образом, нужно систематически и постоянно планировать и контролировать этот процесс. (http://www.biodiversity.ru/coastlearn/iczm-rus/introduction.html) Причем управление в этом случае должно иметь, по сравнению с традиционным менеджментом, ряд специфических особенностей, связанных с широким охватом рассматриваемых проблем природного, антропогенного, социально-экономического, культурно-этического характера. Для того чтобы прибрежное управление было комплексным оно должно рассматривать прибрежную зону как единую природную и социально-экономическую систему. (Плинк)
В период Советского Союза основным механизмом управления процессами развития прибрежных территорий было административное планирование. В связи с переходом на рыночную экономику государство потеряло возможность использовать старые механизмы управления.
Отсутствие четких стратегических целей, проблемы множественной юрисдикции и конкуренции среди пользователей ресурсов, отсутствие механизмов координации отраслевой деятельности, неадекватные формы охраны ресурсов, отсутствие федеральной и местной политики развития прибрежных зон и управления ими привели к резкому снижению устойчивости развития морской деятельности и деградации практически всех ее отраслей. Необходимость изменения подхода к управлению морской деятельностью стала очевидной к концу 90-х годов, когда негативные тенденции в развитии морской деятельности привели к дисбалансу и появлению объективных целевых конфликтов различного масштаба.
(Плинк) Тогда же, произошла адаптация и освоение современной управленческой практики (методология Комплексного управления прибрежными зонами (Integrated Coastal (Zone, Area) Management) (КУПЗ) в прибрежном и морском природопользовании страны начались во второй половине 90-х гг. На федеральном уровне это происходило в рамках федеральных морских исследовательских программ, затем (с 2000 г.) - федеральной целевой программы «Мировой океан» (госзаказчик-координатор – Минэкономразвития России), в регионах инициировались, главным образом, международными проектами и программами. (Михайличенко)
Базовые положения КУПЗ
КУПЗ определяется как непрерывный и динамичный процесс разработки и выполнения скоординированной стратегии (программы) развития прибрежной зоны, проводимый на государственном уровне с участием всех заинтересованных сторон и реализуемый посредством создания механизма (организационно-правовых рамок и процедур), который на основе управленческих стратегий и методов устанавливает официальный подход к выделению и распределению природных, социо-культурных и институциональных ресурсов прибрежной зоны в целях обеспечения оптимального сочетания (интеграции) отраслевых планов развития в прибрежной зоне между собой и с задачами сохранения окружающей среды и природных ресурсов. (Михайличенко)
Переход на модель КУПЗ включает формирование представления о прибрежной зоне как единой природной, социальной и экономической системе; создание системы правовых, экономических, нравственно-этических механизмов регулирования отношений природопользователей; использование различных инструментов и процедур для обоснования и принятия решений, связанных с развитием прибрежной зоны. (Плинк)
Основным направлением ускорения перехода на модель комплексного управления прибрежными зонами является совершенствование нормативно-правовой базы и развитие координации на стадии стратегического планирования развития хозяйственной деятельности в прибрежной зоне. В пользу модели КУПЗ, как инновационной технологии управления, можно привести следующие аргументы:
В нормативно-правовой сфере прежде всего необходимо разработать специальное береговое законодательство и принять закон о комплексном управлении прибрежной зоны. Отсутствие соответствующей нормативной базы затрудняет правовое решение проблемы распределения полномочий и компетенций органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере прибрежного управления, что создает проблемы при решении вопросов прибрежного гидротехнического строительства, определении статуса новых намывных территорий, градостроительства.
В сфере развития координацииосновной упор должен быть сделан на совершенствовании системы планирования стратегического развития прибрежных территорий и создание основы для взаимодействия различных природопользоателей. Отраслевая деятельность должна реализовываться во взаимосвязи и с учетом будущих социально-экономических воздействий и последствий. Важными механизмами координации должны стать бюджетирование и комплексное территориальное планирование. Положительное воздействие на развитие КУПЗ могла бы оказать разработка на федеральном уровне Политики действий в прибрежной зоне морей России, конкретизирующей и актуализирующей основные положения Морской Доктрины, и согласованных с ней (т.е. конкретизирующие ее реализацию) региональных Политик действий, разработанных на уровне приморских субъектов РФ. (Плинк)
Подводя некоторые общие итоги развития КУПЗ в стране, хотелось бы отметить следующее: а) реальное освоение подходов КУПЗ представляется весьма трудной задачей и потребует многих лет, б) необходимо действительное понимание сути подходов и инструментов, присущих этой методологии, в) важно, чтобы освоение КУПЗ шло как сверху вниз (с федерального уровня), так и снизу вверх (с муниципального уровня), при этом необходимо методологическое единство подходов, г) в процессе применения должен быть задействован весь инструментарий и процедуры КУПЗ. Тезис о необходимости развития и реализации КУПЗ на государственном уровне для нашей страны особенно актуален, так как, с одной стороны, должны быть заново созданы не существовавшие ранее организационно-правовые рамки, а с другой стороны, традиционно широко сохраняются ожидание и привычка к определяющей роли государства.
Несмотря на существование «точек роста» на всех акваториях страны (север, юг, запад, восток) КУПЗ пока с трудом удается «пробиваться» в реальную жизнь, где в настоящее время формирования в России рыночной экономики существенную роль продолжает играть субъективный фактор, и применение подходов устойчивого развития к прибрежным зонам страны пока еще зависит, в первую очередь, от жизненной мотивации и социальной ответственности ключевых руководителей регионального и местного уровня, что является следствием нынешнего уровня развития экономики и демократии в стране.
Подходы КУПЗ остаются в России невостребованными, а зачастую и неизвестными как большинству управленческих кругов всех уровней (федеральных, региональных, местных), так и широким потенциально заинтересованным кругам (бизнес, местное население, общественные объединения), чье участие в процессе принятия решений является критически важным. Это является объективным отражением того факта, что Россия, стремительно войдя в рыночную экономику, не уделяет достаточного внимания освоению современной, подтвердившей свою эффективность управленческой практики в морском природопользовании.
Таким образом, речь идет о принятии политического решения об адаптации и освоении современной управленческой практики в богатейших по ресурсам и разнообразных по природным и экономическим условиям прибрежных зонах страны, что вкупе с необходимой изученностью прибрежных зон и морей страны (на основе результатов морских исследований и комплексного мониторинга) обеспечит основу для решения задачи успешного социально-экономического и устойчивого экологического развития приморских регионов страны, поставленную утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 г. Морской доктриной страны на период до 2020 г.
Внедрение КУПЗ в России, помимо содействия эффективному развитию прибрежных регионов, позволит предотвратить дальнейшее продолжение происходящей сейчас де-факто приватизации береговой полосы, которая в подавляющем большинстве прибрежных стран остается в государственной и общественной собственности. (Михайличенко)
