Когда мы говорим о слиянии, поглощении, укрупнении регионов РФ, в первую очередь мы имеем в виду сложносоставные субъекты РФ (Область+АО, край+АО). На мой взгляд, на первом этапе исследования целесообразно разобраться в статусе этих субъектов друг относительно друга и политико-правовыми отношениями между ними.
В настоящее время неоднозначную реакцию вызывает содержание ст. 66 Конституции России, в которой говорится о том, что автономные округа входят в состав областей и краёв. Попробуем разобраться во всём по порядку.
Согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления, всё множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению, и эти группы располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, причем в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.
Первый уровень классификации включает объекты федерального значения:
Ко второму уровню классификации относятся:
Ненецкий автономный округ в данном классификаторе относится ко второму уровню и входит в состав Архангельской области. (Приложение 1).
Сначала становится непонятным, почему тогда в первом уровне классификации говорится, об автономном округе, входящем в состав Российской Федерации. Следует вспомнить, что для того, чтобы автономный округ входил в состав Российской Федерации необходимо, чтобы был принят соответствующий закон. Данный закон был принят только для Чукотского автономного округа. (Приложение 2). Для Ненецкого автономного округа никаких федеральных законов о его выходе из состава Архангельской области не принималось. Значит, он по умолчанию входит в состав области.
Давайте рассмотрим, как данные субъекты РФ оценивают взаимоотношения между друг другом. 25 марта 1994 года был заключён договор «О взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и ненецкого автономного округа». В п.1.1.ч.1.ст. данного договора утверждается, что «в соответствии с территориальным делением, Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области». Но необходимо также заметить, что отношения, вытекающие из территориального единства данных субъектов РФ, данный Договор практически не регулирует. Вероятно, данный Договор подразумевает только территориальное единство. В 1996 году был заключён новый договор «Об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом», который указывает только то, что Архангельская область и Ненецкий автономный округ «имеют исторически сложившиеся территории, границы между которыми не могут быть изменены без их взаимного согласия». Собственно и Уставы данных субъектов отношения между ними напрямую не регулируют. Они признают, что Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области. Для примера приведу цитаты из уставов: статья 4 Устава Архангельской области так определяет территорию области:»Территория… составляет 589,9 тыс. кв. км, в том числе 176,8 тыс. кв. км Ненецкий автономный округ». Ненецкий автономный округ формирует своё территориальное включение в область иначе (из Устава Ненецкого автономного округа): «В ныне существующих границах округ граничит с Ямало-Ненецким автономным округом, Республикой Коми и Мезенским районом Архангельской области…». Т.к. Мезенский район Архангельской области не является, поэтому можно сделать вывод, что Ненецкий автономный округ признаёт себя частью Архангельской области.
Для меня, однако, остаётся вопрос об отношениях между данными субъектами РФ в связи с их территориальным единством. Закономерно такими отношениями являются отношения по участию населения автономного округа, входящего в область, в формировании государственных органов власти области. Однако, согласно ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, субъекты РФ сами обладают всей полнотой государственной власти, т.е. на территории автономного округа возникают две равностатусные государственные власти, но никаких законов и договоров по разрешению данного вопроса не было. Что касается экономических отношений, то в норме ст. 42 Федерального закона “О недрах” указывается, что при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области в сумме, равной двум третям (для районов Крайнего Севера и приравненных к ним) или половине (для прочих районов) от суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет. Таким образом, Ненецкий АО, являясь самостоятельным субъектом, и политически, и экономически в той или иной мере зависит от Архангельской области.
Возвращаясь к вопросу укрупнения регионов, Нельзя забывать, что составной частью реализации принципа федерализма является учет региональной, этнической и местной самобытности. Однако, главной причиной укрупнения регионов называют социально-экономическую целесообразность, поскольку существуют экономические диспропорции в развитии регионов. В этой связи, на мой взгляд, нецелесообразно существование Архангельской области и Ненецкого АО как единого субъекта федерации. Мне кажется, даже объединение с республикой Коми более перспективно хотя бы в силу нахождения на территории единой нефтегазовой провинции. Но тут следует отметить, что Федеральный конституционный закон “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” не содержит положений о том как будет происходить образование нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении автономного округа, входящего в состав края или области, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит. Каким образом должна будет реагировать область или край, в состав которого входит округ на такое объединение (ведь такими действиями могут быть затронуты их интересы)? Как будут решаться территориальные вопросы округа и области (края), в состав которого он входит, при образовании нового субъекта Федерации? При этом неопределенным является и определение границ области (края) и нового субъекта, поскольку объединение автономного округа и какой-либо республики, например, повлечет пересечение территорий; иными словами, может произойти включение части территории нового субъекта в территорию данной области (края), то есть наличие единой территории. Возможно, произойдет увеличение или уменьшение размеров территории области (края). Вариантом выхода из такой ситуации мне видится такой расклад: вначале автономный округ выходит из состава области (края), а затем уже возможно объединение с другим субъектом (например, республикой).
Подводя итог, можно сказать, что пока ещё в нашем законодательстве остаётся немало спорных вопросов, касающихся сложносоставных субъектов РФ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СТАТИСТИКЕ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ ОБЩЕРОССИЙСКИЙ КЛАССИФИКАТОР ОБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ ОК 019-95 Все множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению, и эти группы располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, причем в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня. Первый уровень классификации включает объекты федерального значения: - республики; - края; - области; - города федерального значения; - автономную область; - автономный округ, входящий в состав Российской Федерации. Ко второму уровню классификации относятся: - автономные округа, входящие в состав края или области; - районы республики, края, области, автономной области, автономного округа, входящего в состав Российской Федерации, внутригородские районы, округа города федерального значения; - города республиканского, краевого, областного подчинения; - поселки городского типа краевого, областного подчинения. Состояние на сентябрь 2005 год.
17 июня 1992 года N 3056-1
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН
О НЕПОСРЕДСТВЕННОМ ВХОЖДЕНИИ ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО
ОКРУГА В СОСТАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации и решениями
Совета народных депутатов Чукотского автономного округа Верховный Совет
Российской Федерации постановляет:
1. Чукотский автономный округ в существующих границах входит в состав
Российской Федерации непосредственно.
2. Настоящий Закон вступает в силу с момента его опубликования.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Дом Советов России.
17 июня 1992 года.
N 3056-1
