В 2001 г. президентом был подписан Федеральный Конституционный закон №6 «О порядке принятии в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации», который дал зелёный свет преобразованиям в сфере административно-территориального устройства. И, как известно, именно Пермский край стал первым реализованным проектом начавшейся объединительной кампании.
Коми-Пермяцкий национальный округ был образован в 1925 г. на территории традиционного проживания коми-пермяков, составлявших тогда и сейчас основную часть ее населения. С тех пор границы Коми-Пермяцкий округа оставались неизменными, как и его площадь - 33 тыс.кв.км. Первоначально округ входил в состав Уральской области, а после ее разукрупнения в 1938 г. в состав Пермской области. В 1977 г., с принятием очередной советской конституции Коми-Пермяцкий округ получил статус автономного. А с 1991 г., в период начала процесса ельцинской «суверенизации» его руководство провозгласило фактический выход территории из бюджетного пространства Пермской области. Данный факт был закреплен Конституцией 1993 г., когда КПАО стал полноправным субъектом Российской Федерации. С того же времени Пермская область пополнила число так называемых сложносоставных регионов 1.
Референдум по вопросу объединения состоялся в декабре 2003 г. За объединение в Пермской области проголосовало 84% избирателей, в округе - 90%. Явка на референдум по области составила 62%, по округу - 66%. В марте 2004 г. президент подписывает Федеральный Конституционный закон №1 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». В результате первого декабря 2005 г. на политической карте России появился новый субъект.
Разночтения в оценках данного направления региональной политики являются свидетельством неоднозначности процесса преобразований, который по-разному видится с позиций регионов и Федерального Центра, затрагивает интересы бизнеса и национальных элит.
На примере образования Пермского края имеет смысл рассмотреть наиболее острые политические, экономические и социальные противоречия, с которыми возможно придётся столкнуться в ходе дальнейшего проведения реформы АТУ.
На подготовительном этапе объединения в округе была создана коллегия политических партий «За объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области», в которую вошли «Единая Россия» и представители СПС. Объединение активно поддерживал депутат Государственной Думы от Коми-Пермяцкого автономного округа Андрей Аркадьевич Климов.
Непосредственными исполнителями федерального плана были заместитель руководителя администрации, глава межведомственной рабочей группы Владислав Юрьевич Сурков, бывший губернатор Пермской области Юрий Петрович Трутнев, с марта 2004 г. сменивший его Олег Анатольевич Чиркунов.
Вместе с тем, появилось оппозиционное движение «О будущности округа», которое выступило против форсирования объединительного процесса, требовало для жителей округа более весомых финансовых гарантий, конкретизации понятия особый статус, а также увеличения представительства в законодательном органе края до 6-8 человек. Оппозиционное крыло возглавил экс-спикер окружного Законодательного собрания Иван Васильевич Четин. В.Ю. Сурков заверил, что такие гарантии будут прописаны в федеральном конституционном законе о создании нового субъекта федерации, однако многие заверения выполнены не были.
Кроме того, необходимо отметить недобросовестное проведение агитационной деятельности накануне референдума с привлечением административного ресурса. По данному факту Пермский региональный правозащитный центр и Пермская гражданская палата потребовали от прокурора Пермской области привлечь к уголовной ответственности всех должностных лиц, причастных к массовым нарушениям прав человека и избирательных прав граждан. Более того, некоторые представители общественности собирались оспорить итоги референдума в суде. Бывший губернатор Ю.П. Трутнев публично признал, что перед референдумом нарушались права человека.
Впоследствии наибольшее количество споров вызвали два ключевых вопроса:
1. Сущность особого статуса и структура власти на территории Коми-округа.
В рамках обсуждения особого статуса предлагались следующие варианты:
Таким образом, основное противоречие заключается в том, что 131 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» вводит двухуровневую систему, а Федеральный Конституционный закон №1 регламентирует создание дополнительного окружного уровня. Кроме того, в обращении к президенту (февраль 2003 г.) фиксировалось: «сохранить Коми-Пермяцкий округ как особую административно-территориальную единицу с наличием представительных и исполнительных органов власти». В итоге, вероятнее всего, будет принят вариант создания в круге территориального подразделения органов государственной власти Пермского края. Окончательно закрепить форму особого статуса предполагается в Уставе Пермского края.
2. Норма представительства округа в Законодательном Собрании Пермского края.
До образования нового субъекта управление Коми-округом осуществлялось администрацией и представительным органом в составе 15 депутатов. Соответственно, в Федеральном собрании автономия была представлена 4 голосами. В Законодательном собрании Пермской области, состоявшем из 40 человек, округ представляли 2 депутата.
12 апреля 2006 г. президент подписал Федеральный Конституционный закон №1, согласно которому на территории Пермского края вводилась новая система формирования выборных органов власти. В соответствии с новыми правилами, Законодательное собрание Пермского края первого созыва избирается сроком на 5 лет и состоит из 60 депутатов, при этом:
Таким образом, новый закон вводит единое краевое законодательное собрание с сокращением нормы представительства для Коми-округа. При этом не выполненным остаётся положение Соглашения между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края, которое предусматривало создание окружной Думы с 20 мандатами.
Отмечу, что в декабре 2005 г. главой округа был назначен Валерий Баяндин. В 2006г. на территории края работали два парламента - области и округа. Выборы в Законодательное собрание Пермского края прошли в декабре 2006 года. Завершить процесс формирования высших органов власти планируется к 31 января 2007 г. По проекту Устава Пермского края предполагается в системе краевых исполнительных органов государственной власти создать администрацию Коми-Пермяцкого округа.
К числу экономических проблем относятся:
1. Дифференциация округа и «материнской» территории по уровню экономического развития.
Объединяющиеся регионы полярны по экономическому положению. Пермская область входила в число регионов - лидеров по объему ВРП, промышленному производству и природно-ресурсному потенциалу. Здесь открыто более 200 месторождений нефти и газа, на неё приходится 1/4 мировых запасов калийных солей, сосредоточены месторождения хрома и алмазов.
Наибольшую ценность в округе представляют лесные ресурсы, кроме того, имеются запасы торфа, охры и песчано-гравийных смесей. По этой причине округ с точки зрения обеспеченности сырьём будет интересен, по большому счёту, только региональным лесопромышленным компаниям, в частности «Соликамскбумпрому».
В 2004 г. душевой ВРП Пермской области превышал окружной в 3 раза 2. Если в отраслевой структуре ВРП Пермской области преобладала доля промышленности (43,4%), то в округе доминировал первичный сектор (24,1%). Промышленность Пермской области отличается большей диверсификацией: здесь представлены такие отрасли, как нефтепереработка, горная и нефтехимия, машиностроение, целлюлозно-бумажная промышленность и цветная металлургия. На территории области осуществляют хозяйственную деятельность такие мощные контрагенты, как «ЛУКойл», «Сильвинит», «Ависма – титано-магниевый комбинат». Экономическая ситуация наиболее благоприятна в областном центре, крупных промышленных узлах Соликамске и Березниках, в городах энергетики (Добрянка, Чайковский) и нефтедобывающих районах.
К основным отраслям промышленности округа относятся лесная и пищевая. Главным промышленным центром является город Кудымкар.
Кризис 90-х гг. в большей степени отразился на экономике округа ввиду того, что область подтянули экспортоориентированные отрасли и значительно более высокий промышленный потенциал. Запрет молевого сплава леса из-за роста транспортных издержек сделал окружную древесину не конкурентоспособной, Пермская область не могла компенсировать округу все необходимые расходы на поддержание его социальных объектов. Вскоре это привело к развалу системы лесозаготовок, её объёмы упали в 5 раз. В результате к 2003 г. уровень рентабельности активов организаций в промышленности по области составил 12%, по округу -9%.
Таким образом, рассчитывать на крупные финансовые вливания со стороны региональных бизнес-структур не приходиться ввиду слабой освоенности Коми-округа и недостаточного развития инфраструктуры. К тому же не стоит забывать, что и в самой Пермской области немало проблемных городов и районов. Остро стоит вопрос низкой эффективность старых металлургических предприятий, прекращения добычи угля в Кизеловском бассейне, угрозы резкого ухудшения экологической обстановки в г. Березники. Это может породить конфликт интересов при распределении средств на поддержку депрессивных территорий. При такой ситуации инвестиционная политика компаний во многом будет определяться участием государства в развитии транспортных коммуникаций и инфраструктуры на территории округа.
2. Неудовлетворительные результаты реализации программы по развитию инфраструктуры округа, принятой накануне референдума.
Первая попытка государства завершилась неудачей. Подписанный президентом в ноябре 2003 г. Указ №1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области» предусматривал осуществить в 2003-2006 гг. комплекс мер по газификации округа и развитию его транспортной инфраструктуры. В результате построенный газоотвод Очер-Кудымкар так и не был запущен в эксплуатацию ввиду отсутствия компрессорной станции, а средства, выделенные на строительство мостового перехода через р. Кама в районе Весляны на севере округа, не были освоены по назначению.
Помимо этого, меморандум об образовании нового субъекта, подписанный в феврале 2003 г. предусматривал реализацию комплексной целевой программы по ускоренному развитию инфраструктуры округа до 2015 г., в том числе: строительство железной дороги Сыктывкар-Кудымкар-Григорьевское, развитие окружной сети автодорог, модернизацию кудымкарского аэропорта.
3. Необходимость сохранения более высокой бюджетной обеспеченности для жителей округа.
При объединении двух субъектов остро встают вопросы межбюджетных отношений, ибо Пермская область - регион-донор, а округ - реципиент. При этом актуализируется проблема сохранения более высокой бюджетной обеспеченности жителям округа. Если бюджет области в 2004 г. дотировался лишь на 6%, то федеральная финансовая помощь у округа составляла 80%. Вместе с тем, окружная бюджетная обеспеченность была выше в 1,3 раза.
Переход области и округа в единое бюджетное пространство может привести к тому, что нынешняя область не сможет без существенных потерь для других своих территорий обеспечить сложившийся уровень бюджетной обеспеченности в округе. Это обстоятельство может существенно сказаться на снижении достигнутого уровня жизни населения объединяемых регионов. 3
Замечу, что предусмотрены и существенные особенности бюджетного трансфертирования на 2006-2008 гг. Предусмотрено, что до конца 2008 г. Пермский край в виде финансовой поддержки из федерального бюджета будет получать денежные средства в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому округу вместе взятым.
В социальной сфере имеют место такие проблемные вопросы, как:
1. Неравенство округа и области по степени напряжённости демографической обстановки и по ряду ключевых социальных индикаторов.
Коми-округ является одним из самых неблагополучных регионов в плане демографической ситуации. В 2003 г. ожидаемая продолжительность жизни при рождении в округе составляла всего 57 лет (87 место в стране). На 2004 г. коэффициент естественного прироста был -11,0‰, коэффициент младенческой смертности 17,2‰.
Население округа выживает в основном за счет самозанятости и занятости в бюджетном секторе, поэтому уровень безработицы не так высок, хотя доходы населения остаются низкими. Типичного для всей страны роста занятости в торговле (более чем в два раза) в округе не произошло - слишком мал платежеспособный спрос, поэтому население выживает за счет работы в личном подсобном хозяйстве и сбора дикоросов. Доходы населения Коми-округа почти троекратно отстают от областных, а уровень бедности в 2003 г. составил 64,3%. Кроме того, низкий уровень образования занятых, крайне неблагополучные показатели здоровья и высокий уровень насилия из-за массового алкоголизма и маргинализации населения выделяют округ даже по сравнению с депрессивными районами области.
2. Потенциальное сокращение доходов населения и рост безработицы в связи с ликвидацией федеральных структур на территории округа.
Управляющий делами администрации округа Сергей Дитятьев в случае объединения округа с Пермской областью прогнозировал сокращение чиновников федеральных и окружных управленческих структур Коми-Пермяцкого автономного округа на 2/3. «Простая» ликвидация (без компенсационных мер) органов власти может привести к появлению в городе Кудымкар нескольких тысяч безработных. Это может вызвать настоящую социальную катастрофу местного масштаба.
3. Сохранение национальной культуры коми-пермяцкого народа.
Коми-Пермяцкий автономный округ - один из двух автономных округов России с преобладанием титульного населения (59%). Этнические проблемы для Прикамья нехарактерны, однако уровень жизни титульного населения округа намного ниже, так как оно в основном сельское. Изначально при разработке нормативно-правовой базы закладывались положения по развитию и сохранению культуры коми-пермяцкого народа. Например, в разделе 5 меморандума фиксировалось требование принять федеральную программу по развитию культуры, языка и национального своеобразия населения. Однако до сих пор такой программный документ отсутствует. Отмечу, что в проекте Устава Пермского края решение этого вопроса переходит в сферу ответственности краевых органов государственной власти, которые «оказывают содействие развитию народного творчества, культуры и языка, а также создают условия для удовлетворения культурно-национальных потребностей проживающих на территории края национальных меньшинств; обеспечивают осуществление государственной политики в области культуры и искусства с учётом региональных особенностей».
По итогам исследования ситуации в Пермском крае можно констатировать следующее:
