Мильчаков Михаил

Особенности организации системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и Республике Казахстан

Бюджетно-финансовый сектор является одним из основных звеньев в системе государственного и муниципального управления. Он обеспечивает работу органов государственной власти и местного самоуправления. От эффективности работы бюджетно-финансовой системы напрямую зависит способность государства выполнять свои обязательства, качественно оказывать бюджетные услуги, обеспечивать социальную стабильность.
Цель работы:

1.1 Основные принципы системы межбюджетных отношений России – структура

В данный момент бюджетная система страны разделена на 3 основных уровня: федеральный, региональный и муниципальный. При этом в связи с реализацией 131-ФЗ бюджет на уровне местного самоуправления был разделён на бюджет городского округа и муниципального района, а также выделены бюджеты городских и сельских поселений (см. рис.1).


1.2 Два мифа о российской практике межбюджетных отношений


Особо следует обратить внимание на два вопроса: какой регион можно считать донором, а какой реципиентом и каковы масштабы оказания финансовой помощи в нашей стране?

Отвечая на первый вопрос, наиболее часто можно встретить следующий ответ: донорами являются те регионы, который не получают помощи из фонда ФФПР. Это представление ложное. Говорить о статусе региона можно лишь при оценке всей совокупности каналов перераспределения, на основе баланса финансовых потоков.

Что касается второго вопроса, то здесь можно привести конкретные цифры. В 90-е гг. объём финансовой помощи регионам в нашей стране составлял 1,5% ВВП, в США – 3%, Канаде – 4%, в Австралии – 6%. В 2005 г. данный показатель составил 2,0%. По этой причине разговоры о значительных масштабах финансовой помощи в нашей стране является преувеличением.

1.3 Основные принципы системы межбюджетных отношений России – структура межбюджетных трансфертов (2007)

Для того чтобы оперировать категорией межбюджетные трансферты, фигурирующей в федеральном бюджете, необходимо хорошо представлять структуру данного раздела. Обращаю внимание, что помимо трансфертов собственно регионам, он включает ассигнования внебюджетным фондам, которые составляют львиную долю (около 60%). В 2007 г. совокупный объём трансфертов составил 1841,3 млрд руб. Бюджетная классификация в Законе о Федеральном бюджете включала следующие позиции:

Доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета по всей совокупности консолидированных региональных бюджетов субъектов РФ составляла 10-15%.

1.4. Основные принципы системы межбюджетных отношений России - инструменты перераспределения (фонды).


Среди основных каналов перераспределения федеральных средств в пользу регионов можно выделить следующие фонды:

Фонд финансовой поддержки регионов(ФФПР) образован в 1994 г.; в среднесрочной перспективе должен сохранить свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ. В 2007 г. объём фонда составил 260,4 млрд руб.

Федеральный фонд компенсаций(ФФК) создан в 2001 г.;должен использоваться для предоставления субъектам РФ целевой финансовой помощи (субвенций) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. В 2007 г. объём фонда составил 153,1 млрд. руб.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) введён в 2002 г. для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление  основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов. В 2007 г. объём фонда составил 35,4 млрд руб.

Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) предоставляет финансовую помощь субъектам на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. В 2007 г. средства ФФРР выделены субъектам РФ в виде субсидий на софинансирование развития общественной инфраструктуры, создание и поддержку региональных фондов муниципального развития. В 2007 г. объём фонда составил 6,3 млрд руб.

Фонд реформирования региональных финансов формируется за счёт средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере. В проекте бюджета на 2007 г. для предоставления субсидий предполагалось отобрать 10 субъектов. В 2007 г. объём фонда составил 1,9 млрд. рублей.
Соотношение величин фондов представлено на рис.2.


1.5 Основной механизм финансовой поддержки - ассигнования в рамках ФФПР.

На данный момент основным инструментом, ориентированным на выравнивание регионального диспаритета по уровню БО, является ФФПР. Сильная поляризация регионов по уровню социально-экономического развития и существенный размер фонда (около 33% от всех перечислений в регионы в 2007 г.) обусловливают значимость данного перераспределительного механизма как инструмента региональной политики центра.

За рассматриваемый период (2000-2006 гг.) политика использования механизма ФФПР претерпела следующие изменения:

Современная методика расчёта бюджетных трансфертов ФФПР базируется на оценке уровня БО, исходя из соотношения индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). Оба показателя являются расчётными.

ИНП является относительной оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта в расчёте на душу населения. Вычисляется с использованием показателей добавленной стоимости за ряд лет и поправочного коэффициента на отраслевую структуру экономики региона.

ИБР является относительной оценкой расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объёма бюджетных услуг в расчёте на душу населения. В качестве показателей используются коэффициент дифференциации заработной платы, коэффициент стоимости ЖКУ, коэффициент уровня цен в субъекте и соответствующие удельные веса по каждой из категорий (0,55 для зарплат; 0,1 для ЖКУ; 0,35 для уровня цен).

Субъекты c  БО>1 поддержки по каналу ФФПР не получают.

В 2007 г. общий объём дотаций региону складывался из двух частей: в первой части, на первом этапе осуществлялось выравнивание БО до определённого минимального уровня, установленного в качестве первого критерия БО, на втором этапе дотации из Фонда распределялись пропорционально между субъектами, уровень БО которых не превышал второго критерия БО; во второй части объём дотаций доводился до уровня 2006 г. и проводилась индексация на среднероссийский темп роста. Львиная доля средств была распределена на первом этапе (51%) и втором этапе (46%) первой части, на вторую часть пришлось всего около 3% средств.

Таким образом, в России сформирован достаточно формализованный и объективный механизм оказания текущей финансовой помощи по линии ФФПР. К недостаткам методики можно отнести громоздкость вычислений, большое количество используемых показателей, что обусловлено разнообразием и территориальной спецификой нашей страны. Среди сильных сторон можно отметить два обстоятельства: введение компенсационного механизма, препятствующего появлению казусов в виде «сильный регион становится беднее слабого», и включение в методику стимулирующего элемента.

1.6. Бюджет Алтайского края – основные параметры

Рассмотрим ситуацию в конкретном регионе на примере Алтайского края.
В 2006 г. доходная часть бюджета составила 31,5 млрд руб., расходная – 33,4 млрд руб. Доля безвозмездных перечислений в структуре консолидированного регионального бюджета составила около 48% (17,3 млрд руб.). Безвозмездные перечисления на душу населения составили 6750 руб. на чел, при среднероссийском показателе 4099 руб. на чел.

В рамках реализации 131-ФЗ были созданы Фонд финансовой поддержки поселений (объём – 122,9 млн руб.) и фонд финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов (2,8 млрд руб.). В 2006 г. были выделены существенные средства на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов (650,3 млн руб.).

Городу-наукограду Бийску в 2006 г. было выделено 312,1 млн руб. федеральных средств и 10 млн руб. из регионального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.

Кроме того, региону были выделены средства на создание и функционирование ОЭЗ в размере 100 млн руб.

1.7. Уровень безвозмездных перечислений как индикатор социально-экономической ситуации

Доля безвозмездных перечислений, как уже отмечалось, может выступать в качестве индикатора, характеризующего социально-экономическую ситуацию в регионе. В этом можно убедиться на примере Алтайского края.

Высокий уровень дотационности стал следствием промышленного спада. Кроме того, непростая ситуация сложилась и в сельском хозяйстве. В данный момент наиболее остро стоят проблемы высоких тарифов на электроэнергию и транспортных издержек.

Предлагались различные выходы из сложившейся ситуации – от ставки на развитие железнодорожного машиностроения и фармацевтики до производства спирта и биотоплива.

1.8 Казахстан – масштабы явлений

Для понимания масштабов бюджетных процессов, которые имеют место на территории РК, рассмотрим ключевые параметры этой страны и сопоставим с аналогичными показателями по РФ (см. табл.1).


Казахстан достаточно большая по площади страна при относительно небольшой численности населения – 15 млн. чел. ВВП на душу населения (по ППС) ниже среднемирового показателя и составляет 8200 USD (2005 г.). Доходы бюджета в 2005 г. составили около 12 млрд USD, что в 14,5 меньше объёма бюджета РФ.
При этом на фоне всех остальных бывших республик по динамике ВВП Казахстан находится в числе лидеров: уровень ВВП в 2005 г. достиг 110% по отношению к 1989 г.

1.9 Специфика финансово-бюджетной системы Казахстана

Особенностью финансово-бюджетной системы Казахстана является наличие Национального фонда. Данный финансовый институт был создан в 2000 г. в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от неблагоприятных внешних факторов. Фонд состоит из сберегательной части (формирование накоплений государства; 75%) и стабилизационной (снижение зависимости бюджетов от конъюнктуры мировых цен; 25%). Сберегательная часть формируется за счёт трансфертов из республиканского и местного бюджетов (10% от плана), инвестиционных доходов от управления фондом. Стабилизационная часть формируется за счёт превышения налоговых поступлений.

Важность Фонда в системе государственных финансов обусловлена тем, что одним из направлений расходования средств по линии данного Фонда являются перечисления в республиканский и местный бюджеты для компенсации потерь по налогам от организаций сырьевого сектора. Следует отметить, что с 2006 г. в Казахстане используется «метод  сбалансированного бюджета» - в фонд поступают все платежи от нефтяного сектора. Таким образом, Фонд является мощным механизмом аккумуляции и перераспределения ресурсов, одним из основных элементов  межбюджетных отношений. В 2006 г. объём Национального фонда составил около 14 млрд долл.

Отмечу также, что за образец была взята норвежская модель, где подобный инструмент был создан ещё в 70-х гг. Особенностью норвежского подхода является вложение средств исключительно в ценные бумаги правительств развитых стран и портфельные инвестиции. Критики данного подхода указывают на опыт Кувейта, где средства вкладывались в недвижимость и покупку крупных пакетов западных компаний. Соответственно, доходность вложений Кувейта оказалась выше.

В России подобный институт был создан с принятием Федерального закона №184 от 23.12.2004 г.

1.10 Схема межбюджетных отношений Казахстана

В общем виде структура бюджетной системы Казахстана отражена на рис.4. В ней можно выделить три основных уровня: 1) Национальный фонд; 2) республиканский; 3) региональный (14 областей и два города с особым статусом – Астана и Алма-Ата). За каждым уровнем закреплены свои доходные источники, нормативы отчислений по налогам. Межбюджетные отношения между административными районами, городами районного подчинения регулируются соглашениями с областным уровнем власти.


Доходы бюджета Республики Казахстан в 2007 г. составили 400 млрд руб. Доля трансфертов в республиканском бюджете составила 23%, из них 15,3% - средства Национального фонда (аналог дотаций), 7,7% - бюджетные изъятия из субнациональных бюджетов («отрицательные трансферты»).

Понятия регион-донор и регион-реципиент в Законе о бюджете не фигурируют. Однако на основе анализа бюджетных материалов можно констатировать, что часть административных единиц, на территории которых осуществляются бюджетные изъятия, де-факто являются регионами-донорами. Соответственно, остальные дотируются из республиканского бюджета.
В 2007 г. бюджетные изъятия в РБ проведены в 3 областях  и 2 городах (Алма-Ата, Астана) в объёме 30,9 млрд руб. Субвенции в областные бюджеты в размере 39,3 млрд руб. получили 11 областей.

На рис.5 представлены условные доноры и реципиенты Казахстана. Территориальная проекция межбюджетных отношений отображает вектор перетока бюджетных средств. В данный момент картина выглядит следующим образом: финансовые ресурсы, аккумулируемые за счёт бюджетных изъятий в западных нефтегазовых областях, перераспределяются в пользу менее благополучных центральных и восточных областей. Кроме того, донорами являются город Астана и Алма-Ата.


Наибольшее количество средств изымается из бюджета города Алма-Ата (около 14,7 млрд руб.), бюджета Атырауской области (8,7 млрд руб.) – см. табл.2. Максимальный объём средств из республиканского бюджета перечисляется в Южно-Казахстанскую область (8,1 млрд руб.), которая отличается наибольшей численностью населения (около 2 млн чел.).

Если соотнести объём получаемых или изымаемых средств, то предоставляется возможность выделить наиболее финансово самодостаточные и наименее обеспеченные административные единицы. Наиболее зависимыми от финансовой поддержки оказываются Акмолинская, Кызылординская и Северо-Казахстанская области (см. рис.6). На противоположном полюсе – Атырауская и Мангистауская области. Но надо учитывать и то обстоятельство, что в последнем случае области не отличаются значительной людностью.

*     *     *

По итогам проведённого исследования можно констатировать:

  1. Российская Федерация располагает более широким спектром механизмов перераспределения средств и более сложной моделью межбюджетных отношений.
  2. Одним из ключевых звеньев межбюджетной системы Казахстана является Национальный фонд.
  3. Анализ бюджетно-финансовой информации в разрезе регионов позволяет выявить территориальную специфику, определить степень социально-экономического благополучия.

Здесь и далее все значения в тенге пересчитаны в российские рубли по курсу 1 руб.=4,9 тенге. Это сделано в целях адекватного восприятия величин

Наверх | Главная


Hosted by uCoz