• 2008
• |
• 2007
• |
• Авторы
• |
• О проекте

Гусева Елена

Проблема муниципального управления в малых городах

В городе любого иерархического уровня муниципальное управление является одним из важнейших факторов развития. В малых городах этот фактор становится чуть ли не лидирующим. Особенна интересна ситуация на сегодняшний день, связанная с изменением системы местного самоуправления. 
Вступивший в силу в 2006 г. ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало новому витку развития городского управления. В то же время, нельзя забывать о том, что за 10 лет, прошедших с принятия в 1995 г. базового Федерального закона ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже сложилась определенная территориально обусловленная система организации городского управления.

В итоге, наложение этих двух факторов – сложившейся и формирующейся структур – обусловили наличие какой-то новой системы организации. Территориальные различия в этой новой системе организации значительны, но не менее значимы и иерархические различия городов.

В малых городах этот процесс особенно интересен, так как ввиду своего низкого ресурсного (экономического, кадрового, пр.) потенциала этот тип городов вынужден находить свои собственные подходы к решению проблемы трансформации системы управления. Помимо этого, малые города интересны и с точки зрения изучения сложившейся структуры управления как пример зачастую уникального подхода к организации власти.
Специфика местного самоуправления в малых городах связана с:

1. Низким уровнем социально-экономического развития
2. Высокой степенью кризиса экономики в 90е гг., который до сих пор ещё не преодолен
3. Демографической проблемой

Основные особенности городского управления в малых городах:

• Ограниченность возможностей управления, связанных с использованием финансовых, экономических, трудовых ресурсов города. Городские власти не обладают полным набором инструментов для реализации крупных проектов, а в связи с дотационностью бюджета они во многом зависят от политики региональных и федеральных властей.
• Низкая квалификация кадров. Кадровая проблема – одна из основных проблем малых городов в целом, но на уровне управленческого аппарата она обостряется. Это связано с низкой квалификацией трудовых ресурсов в целом, а также с невысокой заработной платой в городских администрациях. В итоге формируется неэффективный управленческий аппарат, неспособный решать поставленные перед ним задачи.
• Двойная периферийность по отношению к распространению инноваций – иерархическая и территориальная. По закону диффузии инноваций, в города более низкого иерархического уровня инновации приходят позже. В то же время, диффузия инноваций имеет и пространственный аспект – когда инновации приходят позже на периферийные территории. Малые города, иерархически самый низкий уровень в городской типологии, часто оказываются ещё и в периферийных зонах своих регионов, что и вызывает эффект «двойной периферийности».
• Близкое знакомство администрации практически со всеми проблемами города. Вполне очевидное утверждение, так как малый город обладает относительно меньшим количеством проблем, в связи с чем администрация, постоянно сталкиваясь с их разрешением, отлично о них информирована (хотя эта эффективность тоже относительна – информированность о проблеме и способность решить её – две разные вещи). В итоге, в данном конкретном случае эффективность работы управленческого аппарата выше, чем в более крупных городах.
• Высокий уровень контроля деятельности администрации со стороны населения. В малых городах представители власти кажутся ближе к народу,  что связано в первую очередь с менталитетом местного населения. Поэтому сегодня прийти с вопросом или жалобой в администрацию жители малых городов не считают невозможным, в связи с этим отзыв общественности на действия администрации имеет место. Одновременно с тем, ограниченный набор проблем тоже способствуют внимательному контролю населения действий администрации. Хотя подобная ситуация характерна не для всех малых городов.

Эффективность работы административного аппарата является производной различных факторов. В то же время эффективность работы может рассматриваться с позиций разных «потребителей» административных решений (в частности, населения и бизнеса). Поэтому для проведения сравнения городского управления в четырех изученных городах нужно ввести критерии оценки, которые отражают наиболее важные стороны работы администрации и позволяют охватить все аспекты её деятельности.

Направления оценки выглядят следующим образом:

1. Инновационность управления. Выше уже было упомянуто, что недостаток инноваций – одна из главных проблем управления в малых городах. Инновационность в отношении управленческого аппарата проявляется в нескольких аспектах:

• Знакомство ведущих специалистов администрации с новыми подходами в управлении, мониторинге, исследованиях, контроле за выполнением.
• Оснащенность администрации компьютерами и Интернетом
• Повышение квалификации сотрудников (через соответствующие курсы)
• Обмен опытом с коллегами из других городов

2. Уровень взаимодействия власти с бизнесом на территории. Данный аспект деятельности администрации характеризуется совершенно разными явлениями, в том числе включает в себя специфику институционального подхода городской администрации, то есть факт наличия формальных институтов взаимодействия с бизнесом. Традиционно, городская администрация либо ставит перед инвестором ряд институциональных процедур, таким образом обоюдно формализуя свои отношения, либо осуществляет контакт обходными методами. В первом случае бизнес развивается автономно, не вникая в городские проблемы и одновременно с тем не ощущая поддержки властей. Во втором же случае бизнес становится значительно более социально ответственным, но его действия направляет «рука» администрации. В такой ситуации уровень взаимодействия власть-бизнес максимален.      
3. Уровень взаимодействия с населением. Было сказано, что в целом по малым городам он выше, чем по городам других типов, но характер взаимодействия различается. Как правило, следует рассматривать два аспекта:

• уровень развития местного сообщества, то есть степень взаимодействия народ >> власть
• уровень внимания властей к насущным проблемам местного населения, то есть взаимодействие власть >> народ

4. Уровень взаимодействия с региональными и федеральными властями. Чаще всего этот критерий оценивается через участие города в региональных и федеральных программах. Но все же это участие, как правило, не является самостоятельным решением города. Необходимо отметить, что малые города в силу своей экономической зависимости от других уровней власти вынуждены перенимать политику региона, даже если она идет вразрез с самостоятельной политикой города. Хотя часто это влияние региональных властей настолько сильно в городе, что города определенного региона имеют свою особую специфику городского управления (яркий пример – Белгородская область, Краснодарский край).
5. Стратегическое видение развития города. Скорее всего, это риторический вопрос, что для городской власти приоритетнее – решение повседневных, рутинных задач, или стратегическое планирование развития. Хотя одно без другого, по сути, невозможно, но в малых городах, где численность администрации невысокая и почти все сотрудники вынуждены сталкиваться с рутиной, вопрос о стратегическом развитии часто остается в стороне. Это, безусловно, негативный факт, так как перспективное видение городского развития должно прослеживаться при принятии всех важных решений .

Рассмотрим все четыре города по пяти критериям. Оценки ставились по пятибалльной шкале (1- наихудшее значение показателя, 5- наилучшее). Оценки носят субъективный характер в абсолютном отношении, но в относительном, при сопоставлении городов, они более объективны.
Результаты оценки качества муниципального управления в малых городах.

Тихорецк оказывается наиболее успешным с точки зрения организации муниципального управления. Такая ситуация сложилась ввиду нескольких факторов. Во-первых, в городе работает сравнительно молодая команда администрации во главе с новым мэром, часть представителей которой получила образование в Краснодаре и Ростове и ещё не растеряла «запала», пытаясь применять новые методы и эффективно организовывая работу. Во-вторых, в городе сложилась благоприятная среда взаимодействия бизнеса и власти, которая влияет и на курс администрации в том числе. Принцип формальных институтов практически не работает, да и он не нужен – неформальные встречи решают городские проблемы быстрее и лучше официальных указаний.

Алексеевка, наверное, самый парадоксальный город из рассмотренных. Высокая эффективность управления, как и осознанное стратегическое видение – результат слаженной работы администрации вкупе с финансовыми и экономическими возможностями реализации своих проектов. Взаимодействие администрации с местным населением в Алексеевке носит формат общения большой семьи, когда члены администрации видят проблемы населения и лично пытаются их решить. Одновременно с тем, от населения требуется выполнение определенных обязанностей (например, опрятный внешний вид дома), и с этим никто не спорит.

То же самое и с представителями бизнеса – необходимость выполнения «городской нагрузки» не обсуждается, а недовольных системой попросту отстраняют от работы в пределах города. Подобный подход нельзя назвать однозначно правильным. Действия администрации не всегда соотносятся с действительными проблемами города, поэтому жесткая регулирующая политика может и навредить экономике. В то же время, при соблюдении принципа главенства интересов населения, схема прямого взаимодействия бизнеса и власти может давать высокие результаты.

Взаимодействие с региональными властями в Алексеевке носит довольно специфический характер. Белгородская область, как успешный, динамично развивающийся регион, ведет довольно активную политику по формированию единого в социально-экономическом отношении пространства, влияя на политику муниципалитетов. Таким образом, внутренняя политика большинства муниципалитетов Белгородской области унифицирована, но лишь по определенным направлениям. Городским администрациям остается простор для решения собственных задач (если у них остаются для этого ресурсы). Здесь стоит провести параллель с Краснодарским краем, где тоже очень развито вертикальное взаимодействие между уровнями власти.

Странно выглядит низкая инновационность Алексеевки. Здесь и заключается парадокс города, впрочем как и всей области в целом. Политика региональных властей в Белгороде направлена на интровертное развитие , именно поэтому административный аппарат Алексеевки не стремится развиваться, изучая опыт других городов – он получает опыт из регионального центра. 

Совершенно по-другому обстоит ситуация в Краснодарском крае, где движение в рамках общей политики региона всегда оставляет пространство для маневра (чем и пользуются власти Тихорецка, например). В Ейске ситуация развивается по менее успешному образцу. Непостоянство местной власти и невысокая её квалификация не позволяют городу эффективно решать внутригородские проблемы. Попытки выстраивания взаимоотношений с бизнесом (довольно многочисленными инвесторами) зачастую сталкиваются с дилеммой долгосрочного развития города, которое на сегодня ещё не определено. Навязывание формальных процедур опять же уменьшает эффективность работы администрации в отношении бизнеса, что в том числе мешает более быстрому и успешному преобразованию города в рамках рекреационного развития.  

Качество административного управления в Ефремове в итоге оказывается наименее благополучным. Единственный город из региона с невысоким региональным давлением, он показывает наименьшее значение практически по всем показателям. Основной причиной является хроническое непостоянство власти, которое выражается в отсутствии решения не только насущных проблем, но и задач бизнеса, инвесторов. И если для работы с крупным инвестором с целью осуществления проекта могут быть мобилизованы ресурсы, то малое, а порой и среднее предпринимательство оказывается вне сферы интересов и возможностей администрации.

Таким образом, на качество муниципального управления в малых городах при прочих равных на сегодняшний день оказывает наибольшее влияние:

• Политика региона по выстраиванию вертикали власти
• Постоянство состава административной элиты